[ 张文忠 ]——(2018-1-9) / 已阅1029次

论集体所有权的产生及问题
——张文忠


新中国成立以来发展了一类特殊的经营体，这类经营体的产权运作不同于按资本份额表决的有限责任公司、股份有限公司，是按成员一人一票表决的。这类经营体包括：初级农业生产合作社、高级农业生产合作社、基层供销合作社、手工业合作社、农村承包经营户、农民专业合作社等。1956年3月全国人大常委会通过《农业生产合作社示范章程》，1956年6月全国人民代表大会通过《高级农业生产合作社示范章程》，2006年10月31日第十届全国人大常委会第二十四次会议通过《农民专业合作社法》，这类经营体的部份已有了初步的法律法规规范。集体所有权就是私人的财产投到这类经营体运作过程中产生的。
一、集体所有权的产生
集体所有权产生于私人出资者对经营体的出资运作过程，私人出资者对经营体出资存在两种情况，有的享有对经营体财产的所有权，有的丧失了对经营体财产的所有权。
（一）私人出资者对经营体的出资情况分析
1、初级农业生产合作社。新中国成立后,在农业社会主义改造初期,建立了初级农业生产合作社。这种社会实践得到国家的确认，1956年3月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》规定：“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料；对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当的报酬。”可见，在这种财产制度下,农民对土地、农具和其他生产资料的私人所有权是非常明确的,并且,农民据此可以从合社得到相应的股金收入。
2、高级农业生产合作社。初级农业生产合作社建立后不久,就全面向高级农业生产合作社过渡，1956年底高级农业生产合作社普遍建立起来。这种社会实践得到国家的确认，1956年6月全国人民代表大会通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”可见，高级农业生产合作社阶段，社员私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转化为集体所有,取消土地报酬,实行按劳分配(按工分配)。
1958年,高级农业生产合作社又发展为人民公社,合作社合并为人民公社后财产上调，统一核算，统一分配，实行平均主义，其生产资料实行单一的公社所有制。这种社会实践得到党中央的确认，1958年12月10日中共中央八届六次全体会议通过《关于人民公社若干问题的决议》提出：人民公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级。管理区一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责，生产队是组织劳动的基本单位，三级集体经济组织体系开始形成。之后又作了进一步修正，1962年中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》提出：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”在我国农村形成了“三级所有、队为基础”的集体所有制和经营管理体制。“三级所有、队为基础”展开说就是：公社、生产大队、生产队三级集体所有，以生产队为基本生产组织单位、核算单位，以生产队为土地等生产资料所有权单位。人民公社体制一直实行到农村改革之前。农村改革后，农村土地“三级所有，队为基础”的集体经济制度基本没有改变，不过称谓有了变换，“生产队”的称谓换成了“村民小组”。
3、基层供销合作社。1951年底农村“三大合作”（农业互助生产合作，供销合作，信用合作）运动兴起，到1952年底，供销合作社组织遍布广大农村，入社社员占农户总数的90%以上，拥有1.3亿多社员，基层供销合作社发展到3.5万多个。基层供销合作社成立之初，入社农民联合组成基层供销合作社，基层供销合作社的资本来源于入社农民的社员股金，基层供销合作社的劳动者是入社农民本人。从基层供销合作社的劳动者角度看，原来的农民成了基层供销合作社的劳动者，这一劳动者群体也叫入社农民集体。从基层供销合作社资本角度看，原来的农民个人财产投入基层供销合作社，个人财产所有权转移给基层供销合作社的入社农民集体。由于作为基层供销合作社投资者的人员同时又是该企业的劳动者，投资者与劳动者是同一主体。由于这一主体集双重身份于一身，因而入社农民集体不是单纯的劳动者集体，而是劳动者群体与投资者群体的二位一体。
4、手工业合作社。手工业合作社成立之初，小手工业者联合组成手工业合作社，手工业合作社的资本来源于小手工业者的手工业设施设备及社员股金，手工业合作社的劳动者是入社的小手工业者本人。从合作社的劳动者角度看，原来的小手工业者成了合作社的劳动者，这一劳动者群体也叫劳动群众集体。从合作社的资本角度看，原来的小手工业者个人财产投入手工业合作社，个人财产所有权转移给合作社劳动群众集体。由于作为合作社出资者的人员同时又是合作社劳动者，投资者与劳动者是同一主体。由于这一主体集双重身份于一身，因而劳动群众集体不是单纯的劳动者集体，而是劳动者群体与投资者群体的二位一体。
5、农村承包经营户。改革开放以来，农户承包村民小组的土地（该土地为村民小组农民集体所有，村民小组对包括土地在内的本组财产拥有产权）取得土地使用权，以户为单位自主经营。经营过程中农户家庭成员投入生产资料等资本，法律承认农户家庭成员对农村承包经营户的所有权。就农村承包经营户这一经营体来说，是农户家庭成员合伙经营，既不是过去的集体所有制,也不同于单纯的农民个人所有制。
6、农民专业合作社。2006年10月31日《农民专业合作社法》颁布，该法第四条规定：“农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。”可见，农民专业合作社对本社财产拥有产权。同时，该法保护合作社成员对农民专业合作社财产的所有权。
由上述可见，私人资本投入初级农业生产合作社、农村承包经营户、农民专业合作社等经营体，私人出资者享有对经营体财产的所有权。私人资本投入高级农业生产合作社、基层供销合作社、手工业合作社等经营体，私人出资者丧失了对经营体财产的所有权。
（二）集体所有权的产生
私人资本投入初级农业生产合作社、农村承包经营户、农民专业合作社等经营体，私人出资者享有对经营体财产的所有权，由这样的出资者构成的集体，不可能对经营体财产产生所有权。
私人资本投入高级农业生产合作社、基层供销合作社、手工业合作社等经营体，私人出资者丧失了对经营体财产的所有权。农民个人用土地、耕畜、大型农具等农业生产资料投入高级农业生产合作社，个人财产所有权转移给高级农业生产合作社的入社农民集体；农民个人用资金投入基层供销合作社，个人财产所有权转移给基层供销合作社的入社农民集体；小手工业者用手工业的设施设备等投入手工业合作社，个人财产所有权转移给手工业合作社的劳动群众集体。总之，由这样的出资者构成的集体，代替出资者个人对经营体财产产生了所有权，谓之集体所有权，集体所有权由此产生。高级农业生产合作社的入社农民集体、基层供销合作社的入社农民集体、手工业合作社的劳动群众集体，统称劳动群众集体，由这样的集体，代替出资者个人对经营体财产产生了所有权，也叫劳动群众集体所有权。
集体所有权产生后，国家一直沿续这一政策，这从企业注册登记与经济类型划分的国家规章中可以清楚的看出。1986年国家工商行政管理局公布的《企业注册登记办法》规定，集体所有制企业注册登记必须具备的条件是：“共同出资，财产公有，提留公共积累，股金从公共积累中逐年偿还，偿还后不再提取股金分红”。1991年10月20日，国家工商行政管理局、国家统计局联合发布《关于经济类型划分的暂行规定》，明确集体经济“包括城乡所有使用集体投资举办的企业，以及部分个人通过集资自愿放弃所有权并依法经工商行政管理机关认定为集体所有制的企业”。前后两个规定基本精神相同，前者要求将“股金从公共积累中逐年偿还，偿还后不再提取股金分红”，后者要求“部分个人通过集资自愿放弃所有权”。从这两个规章看，注册登记的“集体所有制企业”，私人出资者丧失了对集体所有制企业财产的所有权。
二、集体所有权的问题
私人资本投入初级农业生产合作社、农村承包经营户、农民专业合作社等经营体，私人出资者享有对经营体财产的所有权，也就没有集体所有权的问题。私人资本投入高级农业生产合作社、基层供销合作社、手工业合作社等经营体，私人出资者丧失了对经营体财产的所有权，产生了集体所有权，也就产生了集体所有权的问题。
集体作为一个政治术语用在法律条文之中，在实际运作中遇到许多法律问题。如：《中华人民共和国物权法》第六十七条规定：“国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”第六十八条规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”从这一表述来看，企业获得国家、集体和私人投入的财产，就会发生产权关系，国家、集体和私人作为出资人享有对企业财产的所有权，企业对本企业财产享有产权。在实际运作中，集体所有权制度暴露出种种问题：
（一）作为经营体财产所有权主体的劳动群众集体已不存在。
1、作为当年高级农业生产合作社财产所有权主体的入社农民集体已不存在。
1956年底高级农业生产合作社普遍建立起来，农民个人用土地、耕畜、大型农具等农业生产资料投入高级农业生产合作社，个人财产所有权转移给高级农业生产合作社的入社农民集体，出资者对经营体合作社合并为人民公社后财产上调，统一核算，统一分配，实行平均主义，其生产资料实行单一的公社所有制。之后又有了修正，在我国农村形成了“三级所有、队为基础”的集体所有制和经营管理体制，以生产队为基本生产组织单位、核算单位，以生产队为土地等生产资料所有权单位。可见，高级农业生产合作社发展为人民公社,高级农业生产合作社就不再存在，作为高级农业生产合作社财产所有权主体的入社农民集体也随之不再存在。
2、作为当年手工业合作社财产所有权主体的劳动群众集体已不存在。
手工业合作社经过几十年的发展变化，出资者与劳动者经历了从二位一体到逐渐分离的过程。入社社员或退休或脱离了合作社，不再是合作社的劳动者，这时的投资者、劳动者已是不同的主体，不再是一身二任，二位一体，而是由双重身份（投资者、劳动者）变化为单一身份（投资者）。这一阶段的劳动群众集体是单纯的投资者群体，已不是劳动者群体，最初意义上的劳动者群体与投资者群体二位一体的劳动群众集体已不存在。再后来，企业又进一步采取了取消分红、停发股息、直至退还股金的办法，最初的投资者的权益己经得不到任何体现。到这一阶段，作为单纯的投资者群体的劳动群众集体，完全失去了投资者权益，意味着作为手工业合作社财产所有权主体的劳动群众集体已不存在。
3、作为基层供销合作社财产所有权主体的入社农民集体已不存在。
基层供销合作社经过几十年的发展变化，投资者与劳动者经历了从二位一体到逐渐分离的过程。入社农民或退休或脱离了基层供销合作社，不再是基层供销合作社的劳动者，这时的投资者、劳动者已是不同的主体，不再是一身二任、二位一体，而是由双重身份（投资者、劳动者）变化为单一身份（投资者）。这一阶段的入社农民集体是单纯的投资者群体，已不是劳动者群体，最初意义上的劳动者群体与投资者群体二位一体的入社农民集体已不存在。再后来，基层供销合作社又进一步采取了取消分红、停发股息、直至退还股金的办法，最初的投资者的权益己经得不到任何体现。到这一阶段，作为单纯的投资者群体的入社农民集体，完全失去了投资者权益，意味着作为基层供销合作社财产所有权主体的入社农民集体已不存在。
由于作为基层供销合作社财产所有权主体的入社农民集体已不存在，基层供销合作社在办理营业执照年检时出资人一栏找不到真正的出资人，现行工商登记的出资人一栏往往写为“xx县级供销合作社联合社”，县级供销合作社联合社代替入社农民集体成为了出资者，进一步说明了现实中入社农民集体已不存在的事实。
（二）经营体财产的所有权权益得不到保障。
1、经营体财产的所有权权益受损得不到维护。由于作为经营体财产所有权主体的劳动群众集体已不存在，主体虚位，在经营体财产所有权权益受到不当限制，甚至被侵犯时，也就得不到维护。比如：村民小组土地的收益权、处分权受到了严重的限制，得不到村民小组财产所有权主体的维护。
2、经营体财产的所有权权益增殖得不到驱动。比如：法律规定城镇集体企业财产属于劳动群众集体所有，但由于作为城镇集体企业财产所有权主体的劳动群众集体已不存在，主体虚位，城镇集体企业财产所有权的权益增殖也就得不到驱动。
（三）经营体财产的产权运作缺失财产所有权主体的制约。
高级农业生产合作社、手工业合作社早已不存在。基层供销合作社虽然存在，但作为基层供销合作社财产所有权主体的入社农民集体已不存在，基层供销合作社的财产产权运作缺失财产所有权主体的制约。比如，基层供销合作社的财产受到经营者侵害，缺失财产所有权主体的制约。
三、集体所有权问题的解决途径
（一）从建立经营体的现代产权制度入手。
现实中并不存在由劳动群众集体直接持有的财产，劳动群众集体所有的财产都已经投入到某个经营体（村民小组、基层供销合作社、城镇集体企业）。正因为如此，在作为经营体财产所有权主体的劳动群众集体不存在的情况下，经营体还能够保存本组织的财产到如今。找寻破解集体所有权问题的办法，要从建立经营体的现代产权制度入手。按照现代产权制度，经营体对本组织的财产拥有产权，劳动群众集体对经营体的财产享有所有权。要摆脱劳动群众集体缺失的纠緾，一方面要区分不同经营体的产权：村民小组对本组的财产拥有产权，基层供销合作社对本社的财产拥有产权，城镇集体企业对本企业的财产拥有产权。另一方面要为这些经营体的财产找寻合适的所有权主体或者所有权代表：为村民小组财产找寻合适的所有权主体，为基层供销合作社财产、城镇集体企业财产找寻合适的所有权代表。
（二）以村民小组成员集体作为村民小组财产的所有权主体。
高级农业生产合作社合并为人民公社,高级农业生产合作社不存在，形成了公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级集体经济组织体系。农村改革后，农村土地“三级所有，队为基础”的集体经济制度基本没有改变，不过称谓有了变换，“生产队”的称谓换成了“村民小组”。从全国来看，农村土地95%以上属于村民小组农民集体所有，少量属于村级农民集体所有，极少数属于乡级农民集体所有。目前的村民小组成员已不是当年的高级农业生产合作社的入社农民，村民小组成员集体也不是当年高级农业生产合作社的入社农民集体。从法律上确认目前现状，以现有村民小组成员为准，以村民小组成员集体作为村民小组的财产所有权主体，村民小组的财产（包括土地等）归村民小组成员集体所有。2007 年颁布的《物权法》第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《物权法》通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体。为了进一步落实成员权，该法第59条第2款规定了集体成员对于集体重要事项的决定权，第62条规定了集体成员对集体财产的知情权，第63条第2款还规定了集体成员的撤销权。《物权法》以“成员集体所有”的新思路，通过与成员权的结合，有利于破解集体所有权制度的难题，开辟了一条完善集体所有权的新路径。
（三）以政府的一个机构作为城镇集体企业财产、基层供销合作社财产的所有权代表。
1991年9月国务院颁布《城镇集体所有制企业条例》，城镇集体所有制企业有了初步的法规规范。最初的城镇集体企业是由上世纪50年代小手工业者联合组成的手工业合作社转化而来的。作为城镇集体企业财产所有权主体的劳动群众集体已不是当年手工业合作社的劳动群众集体。在无法界定城镇集体企业当初投资者的情况下，明确政府的一个机构作为城镇集体企业财产的所有权代表，由这一机构行使出资人职责，负责城镇集体企业财产的监督管理。
基层供销合作社虽然存在，但作为基层供销合作社财产所有权主体的入社农民集体已不存在。基层供销合作社并没有作为出资人的入社社员，也就缺失真正意义上的企业权力机构——社员大会，缺失真正意义上的企业决策机构——理事会。目前，一些地方基层供销合作社设有理事会，但理事会是由非出资人的农民选举产生的。理事会作为基层供销合作社财产的所有权代表，是不适当的。在基层供销合作社财产所有权主体（入社农民集体）缺失的情况下，明确政府的一个机构作为基层供销合作社财产的所有权代表，由这一机构行使出资人职责，负责基层供销合作社财产的监督管理。
作为城镇集体企业财产、基层供销合作社财产所有权代表的政府机构，不能是临时性机构，一定要是常设的法人实体机构。
（作者单位：福建省沙县供销合作社联合社）