地下车库的法律性质、权利归属及争议解决——以南京“星汉城市花园”车库纠纷案为例
方印 黄晓霞
地下车库是在权利界定上最不明确的一类车库类型，在司法实践中最易引发纠纷。《物权法》第74条是裁判此类纠纷的直接法律依据，但该条没有明晰在没有约定或约定不明的情形下该如何处理。本文在对已有文献进行梳理的基础上，选取极具代表性的南京市鼓楼区“星汉城市花园”车库纠纷案为例证，就地下车库的法律性质和权利归属问题进行研究，以期对该问题有更为深入的认识。
一、问题的提出
目前，我国司法实践中存在大量的车库纠纷。其中，南京市鼓楼区“星汉城市花园”车库纠纷案具有典型性。首先，该案是全国首例有关车库归属的案件，代表性强、影响大；其次，该案的生效判决不同于实践中绝大多数同类案件的裁判结果，其裁判结果颇具争议。
该案的被告即开发商建设了59个车库，其中仅有36个经过了规划核准。1998年，被告向业主出售车库。此时，原告业主委员会主张地下车库应由全体业主所有，开发商无权出售车库，故诉至法院，请求确认全体业主对地下车库的所有权。2003年，一审判决被告将全部车库移交原告管理。2014年，鼓楼区法院重审该案，撤销了一审判决，判决由被告向原告支付5个车库对应的出售价款500，000元。该案的生效判决即重审判决是由业主按15%的比例共有经规划核准的车库，同时共有未经规划核准的车库。据此，业主实际有权取得的车库为29个，因被告已向原告移交了24个车库，所以还须移交5个。
该案一度作为“全国首例判业主所有的案件”引发大量的媒体报道和舆论传播，反映出车库纠纷司空见惯的判决结果是开发商胜诉，业主或业主委员会败诉。在司法实践中，占绝大多数比例的是业主而不是开发商。因此，判决作出当时乃至现在，绝大多数的人对于该案被撤销的一审判决都是持一种肯定甚至是赞扬的态度。同时，该案重审判决争议不断。该案的判决结果之所以与其他同类型案件不同，其法律依据何在？对车库纠纷的解决又有何借鉴意义？
二、车库纠纷案件梳理
本文筛选了近年来最高人民法院裁判文书网上公布的涉及车库纠纷的典型案件10余件。通过梳理，可以发现南京“星汉城市花园”车库纠纷案之所以特殊的原因。证据是案件裁判的关键。车库纠纷在性质上属于建筑物区分所有权纠纷。影响案件判决的主要证据有物业服务合同、商品房买卖合同、预售合同、业主公约、商品房登记备案平面图等。业主或业主委员会主张车库归其所有，证明难度大，往往要承担证明不利的后果。在南京车库纠纷案中，法院以国有土地使用权出让合同、商品房买卖契约、购买星汉城市花园停车位使用权协议书等证据认定经规划核准的车库数量为36个，未经规划核准的为23个。问题在于对于规划核准车库，原告没有充分证据证明双方就车库归属作出了明确约定。在这种情况下，其他同类案件往往适用《物权法》第74条第2款的规定，判决在业主与开发商未作明确约定的情况下，车位、车库的所有权属于开发商。而南京市鼓楼区人民法院依据2004年12月15日南京市《商品房附属房屋转让等问题的若干规定（试行）》第6条（该条规定应有不低于15%的车库为业主保留），判决这36个车库中有6个车库归业主共有。另外，就未经规划核准的车库，法院根据2009年《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第6条，判决归业主共有。
南京市鼓楼区人民法院适用南京市《商品房附属房屋转让等问题的若干规定（试行）》这一地方政府规章裁判案件，在同类案件中属于首例；由业主按15%的比例共有规划内车库的判决也属于同类判决中新的尝试。与其他同类型案件相比，法院适用的法律依据和由此导致的判决结果有很大差异。
三、地下车库的法律性质和权利归属争议
通过案件梳理，还可以看出车库的法律性质是判定其权利归属的前提。实践中，先要确定车库是否是从物，是否属于附属设施等，才能进一步确认其归属。下面首先对地下车库的法律性质和权利归属上的争议作一分析。
（一）地下车库的法律性质
我们通常所称的“地下车库”包括两种：一是利用人防工程进行改造而成的车位、车库；二是规划用于停放汽车的车位、车库。其中，后一种在法律研究和实践中最易引发争议，法院的判决也不完全一致。本文所探讨的主要是后一种车位、车库。在法律性质上，主要争议在于：地下车库是不是建筑物的从物，其是不是可以被认为是建筑物的添附，此种车库是否属于建筑物区分所有权的专有部分等。
1．地下车库是否为整体建筑物的从物
就地下车库与整体建筑物之间的关系，有学者提出从“经济学思维”和“法学思维”两个方面来论证：经济学思维即二者之间所具有的“经济适用性上的关系”；法学思维即“依据从物的概念对车库的法律属性进行分析、判断”。这两种思维的本质是将地下车库看作是整体建筑物的从物。而判断地下车库是否为整体建筑物的从物，要看其是否符合从物的特征。关于什么样的物可以被称为主物之从物，目前公认的观点是须满足三个构成要件，即梁慧星教授所表述的三个方面：须非主物之成分；须对主物发挥辅助效用；须与主物同属一人。学者之所以认为地下车库为整体建筑物之从物主要是基于上述第二个要件即地下车库的建造目的是辅助整体建筑物发挥效用，满足业主的需要。可见，主张地下车库为整体建筑物之从物一般是一种经济学思维。这种经济学思维并非严密，车库的价值并非都是辅助性的。例如，某些小区车库的权利人并非都为小区业主，此时车库发挥的就是独立功能而非辅助功能。用法律思维来分析，依照法律规定，除非另有约定，“主物之处分及于从物”，而建筑物和车库的关系也不符合此特征。首先，将车库作为从物而随着整体建筑物流转的规定不符合《物权法》第72条关于车库权利归属的规定；其次，在实践中，建筑物转让的，车库的所有权不一定移转，业主不能因为对建筑物专有部分的购买而当然取得车库的所有权；最后，因地下车库的建造成本往往高于整体建筑物，依从物的原则处理对开发商来讲不公平。故地下车库不是整体建筑物的从物。
2．地下车库是否是整体建筑物添附物
在空间上，地下车库与建筑物相连接，依附于小区的土地。判断地下车库是否是建筑物的“添附物”要从“添附”的概念出发加以分析。首先，“添附”是动产所有权取得和丧失的原因之一。一般认为，“添附”是在某一动产与另一动产或者不动产之间产生。而地下车库作为不动产，是否可以与建筑物之间发生法律意义上的“添附”是有疑问的。其次，发生添附的两个物的所有权人往往是两个主体，而地下车库在建造之前，开发商就已经取得建造许可，从这一点来讲，地下车库和建筑物的所有权人在一开始是同一的，故无添附理论适用的空间。最后，根据我国《物权法》第136条的规定，建设用地使用权不仅限于地上和地表，还存在地下的建设用地使用权，因此地下车库的建造是基于开发商已取得的建设用地使用权，从这个意义上来说，地下车库不是因依附于建筑物而取得了建造的权利。因此，地下车库在法律性质上不是建筑物的添附物。
3．地下车库能否构成建筑物区分所有权专有部分
要构成建筑物区分所有权的专有部分须符合三个要件：构造上的独立性，即能够明确区分；利用上的独立性，即可以排他使用；法律上的独立性，即“须以建筑物区分所有权客体的形态表现于外部”。学者大多从这三个方面论述地下车库是否具有独立性，但是结果并不一致，尤其是在构造上的独立性上。
车库在利用上的独立性很好理解，即可以单独使用、发挥效用。关于法律上的独立性，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条第1款第3项的表述是能够登记成为特定业主所有权的客体。目前，我国的地下车库仅在某些省市可以进行权属登记，办理产权证，但是不能因此否定地下车库法律上的独立性。首先，法律上的独立性要件为形式上的独立性要件；其次，这仅说明“我国不动产登记制度不够完善，还有待改进”，而并非从根本上否认车库的独立性。根据我国《不动产登记暂行条例》第8条第1款，不动产以不动产单元为基本单位进行登记。关于此处的“不动产单元”，《不动产登记暂行条例实施细则》第5条作出了规定，其中包含两个要件：一是封闭的权属界线：二是独立的使用价值空间。据此判断，车库具有法律上的独立性。而且，某些地方政府规章已经就地下车库的登记作出了具体的规定，如2014年吉林市政府发布的《吉林市房地产交易和房屋登记管理规定》第7条规定：地下建筑物的登记，应当按照房屋登记方面的法律、法规、规章和技术规范办理。该条列举了地下建筑物的具体类型，地下车位、车库是其中的一种。
就构造上的独立性而言，王泽鉴教授认为“停车位（停车空间）不具备构造上的独立性，不得作为区分所有之标的”。主张地下车库不具有构造上的独立性的学者，其理由大致是：一是从其外观上看，地下车库明显不具有构造上的独立性；二是在我国，没有法律条文表明将地下车库作为一项专用权。但是，这些依据随着对于“构造上的独立性”这一概念理解上的变化以及相关法律的出台，不再合理。正如学者高圣平指出：“就构造上的独立性而言，各国均星缓和趋势，已经摆脱了严格的外观上有形的隔离的束缚，实现了向观念上的隔离的转变。”“只要有明确的界线，就可以成为专有部分”且“不同的车位、车库之间的遮蔽性可依观念上的隔离得以实现”。现实生活中，即使车库未形成有形的隔离，但也往往在业主的观念当中区分得很清晰，人们并不会因为缺失某种实实在在的隔离而错误判断其车库的位置、面积。此外，依照学者杨立新的观点，共有权的范围包括道路，绿地等，而地下停车位与小区的绿地、电梯等业主共有的财产不同，地下停车位往往归业主独立且排他的使用，就此分析，地下车库是专有部分。在法律依据上，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条第1款第1项关于构造上独立性的判断标准作出了规定，即“能够明确区分”。地下车库虽然与房屋相连接，但是在整体建筑物中占有一定的空间，有固定的出入口，可以明确地进行区分，因而可以作为建筑物区分所有权的专有部分。此外，《物权法》第136条关于土地分层利用制度的规定为地下车库的独立性提供了法律依据。
因此，地下车库符合建筑物区分所有权专有部分的构成要件且具有法律上的依据，故可被认定为是专有部分，这也是实践中判断地下车库权利归属的前提条件。
（二）对地下车库权利归属争议的分析
地下车库在归属上的争议主要源自于对《物权法》第74条第2款理解和适用的偏差。《物权法》第74条第2款虽然对车库的权利归属问题进行了规定，为司法实践中车库争议的解决提供了直接的法律依据，但还留有许多争论。此外，在没有约定或约定不明的情形下如何处理，仍旧没有明确可循的路径，这为我们进一步探讨提供了空间。
1．有约定时的权利归属
围绕车库权利归属的讨论，主要有四种学说，即行政判断说、约定归属说、投资受益说以及空间关系说。行政判断说，即以行政机关作出的具体行政行为作为判断的标准；投资受益说，即谁投资谁就享有对该车库的所有权；空间关系说，即从车位的空间构造、位置、与其他专有部分的关系等因素来判断其归属；约定归属说指通过约定确定归属。
我国《物权法》第74条第2款采纳了约定归属说。王利明教授支持约定归属说并认为“此种方式是解决车库归属的最佳方案”。但约定归属说存在两个方面的问题：首先，约定归属必须有一个前提条件，即法律对车库的权利归属有一个预先的判断，在无约定或约定不明时车库的权利人应是明确的。《物权法》第74条没有就此作出明确规定，“除非是无主物，否则最初的物权一定是存在的。”显然，地下车库不可作无主物处理。其次，因开发商和业主之间的地位不平等，“约定归属”实益不大。开发商因其对车库建造的专业性，作为房屋的卖方，与房屋的购买者业主相比，明显处于优势地位。如果让双方自由协商，其结果往往是开发商以并不公平合理的价格将地下车库出售给业主，做不到平等、公平的“约定”。并且，在实践中，商品房买卖合同多为格式合同，给业主进行协商的空间很小。因对车库需求的不断增加，开发商为获取利益往往以高价排除业主购买车库的可能，这使业主通过与开发商进行约定来获得车库的权利形同虚设。
2．没有约定或约定不明时的权利归属
没有约定或者约定不明时地下车库的权利归属问题，大致上有两种相反的观点：一是归开发商所有；二是归于小区业主所有。下面做一简单分析。有学者认为在没有约定或约定不明时，地下车库的所有权归开发商所有。这一观点的前提是地下车库是建筑物区分所有权中的专有部分。对此，已在上文中有所论证。归开发商所有的理由：一是没有约定，则表明购房人无购买的意思，开发商也没有出卖的意思，所以归开发商所有；二是在司法实践中，大多数判决是判归开发商所有，“尊重实践，有利于缓解矛盾和纠纷。”此外，有学者通过对《物权法》第74条第2款的分析，认为约定归属的前提是“其原始归属是确定的，属于开发商所有”。笔者认为，此观点符合开发商投资建立地下车库即对其享有所有权的逻辑思路，但是解决的是地下车库原始所有者的问题。而在车库建成，权利进行流转的情形下，没有约定或者约定不明之时，不能简单地认定车库归属于其原始所有者。开发商取得车库所有权的权利外观是其作为投资人，在取得建设用地使用权之后对车库进行修建而原始取得车库。但在车库建成之后，车库的出资往往被购房业主所分摊，且业主成了某一在观念上可以划分的车库区域排他的使用权人，从这个意义上讲，业主的专有权的范围是可以确定的。尽管正如部分学者所提到的司法实践中的大多数判决是归开发商所有，但是车库纠纷的增多同时也体现了对该条适用的不合理之处，且我国并不是判例法国家，故“尊重实践”不是将车库的所有权归属于开发商的充分理由。
鉴于《物权法》采纳的“约定归属说”在实践中可能产生很多问题，学者提出了车库应由业主法定地共有的观点。此外，持相同观点的学者更进一步，主张车库不仅应由业主共有，而且“不允许开发商在合同中进行约定”，原因在于开发商与整个社区的业主之间的利益关系，是“民事主体与社会公共利益的关系”，应当由强行法进行规范，而《物权法》第76条第2款为任意性规范，因此应修改该款规定的“约定归属说”为法定地由业主共有。上述观点，从保护业主利益的角度来说具有一定的合理性，但存在以下几个问题：一是对“社会公共利益”这一概念的界定。社区的业主对住房的需求是基本需求，车库作为建筑物区分所有权中的一项专有权，也是业主必不可少的权利。但是，能否将业主的利益称为“社会公共利益”这一不确定的法律概念，是有疑问的。二是不允许开发商进行约定有限制开发商权利之嫌，并且不符合我国民法的意思自治原则。国外的法律规定对此问题大多是“以法定加约定的方式来解决”，尚未看到直接排除约定适用的规定。三是法定地由业主共有缺乏充分
的依据。目前，业主对地下车库享有所有权的依据是业主在购房时分摊了车库的面积。但是根据我国《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则（试行）》第5条、第8条、第9条，业主所应分摊的面积，并不包括车位。此外，通过分摊面积而将车库归为业主所有，损害了无车业主的利益，故应具体判断业主是否就车库面积进行了分摊，在业主均就车库面积进行分摊的情形下，才可以主张归于小区业主共有以体现公平。此外，车库权属争议体现的是开发商与业主之间利益的博弈，主张由小区业主所有的其中一个原因是维护业主的利益。但是，归
业主共有是否就符合了业主共同利益还存有很大疑问。就此问题，有学者指出“地下车库属于全体业主的制度并不能增加业主的利益”，恰恰相反，会加剧业主之间的矛盾。实际上，车库权属归业主共有与单个业主享受到车库共有带来的益处之间还是有很大一段距离的。
综上所述，地下车库是建筑物区分所有权的专有部分，判断地下车库权利归属的直接法律依据为《物权法》第74条。但在没有约定或约定不明时，不可简单地认为车库应归业主共有或是开发商所有，这两种制度设计都有一定的弊端，车库权利归属应结合其他依据进一步判断。
四、解决地下车库权利归属争议的路径
结合对相关案件的梳理和对地下车库法律性质及权属争议的探究，我们需要进一步明确该类纠纷的法律依据和事实依据，进而对这类案件的解决路径提出思考。下文从三个方面展开论述。
（一）明晰主要法律依据
《物权法》第74条为车库纠纷的解决提供了最直接的法律依据。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第5条就《物权法》第74条第1款即优先满足业主需要的规定作出了解释，开发商在处分车库时应满足一定的配置比例。《广州市地下空间开发利用管理办法》第36条进一步规定：“项目规划用于停放汽车的车位数量少于本项目的房屋套数的，房屋购买人每购买一套房屋，只能相应购买或者租用本项目的一个规划用于停放汽车的车位。”类似的地方法规规章进一步保障了业主对车库的需求。
在对《物权法》第74条第2款的理解和适用上，存在一些问题。首先，在没有约定或者约定不明时，不能根据该条将车库判归开发商所有。约定归属说在具体操作上本就不利于业主，如果将《物权法》第74条理解为没有约定或约定不明则车库当然归开发商所有，将更不利于开发商与业主之间就车库进行自由、平等的约定，也难以达到约定归属所能达到的社会效果。其次，约定归属说的适用范围“建筑区划内，规划用于停放汽车的车住、车库”，像南京“星汉城市花园”车库纠纷案中的23个未取得规划核准的车库就不能适用此款。就规划以外的车库，南京市鼓楼区人民法院裁判的依据是《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第6条。依据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第6条和《物权法》第74条第3款，可判定超出规划的车库属于业主共有。至于超出规划以外的车库属于违章建筑，开发商应负行政责任则属于另一问题，在此不再赘述。
上文就车库的法律性质进行了论述，作为建筑物区分所有权的专有部分，地下车库在性质上属于商品房的一部分，故开发商在签订合同处分车库时还应满足有关买卖合同的相关规定。例如，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷适用法律若干问题的解释》第2条关于预售许可证明的规定。
（二）重视关键法律事实
在司法实践中，法院根据上述法律依据进行裁判，需要就以下几点关键法律事实作出认定：首先，当事人之间有无合同约定是车库纠纷中最为重要的法律事实。一般而言，有关地下车库权属的规定体现在当事人之间的商品房买卖合同中。买卖合同是当事入意思表示的具体体现，是解决纠纷的直接依据。其次，物业管理合同中可能也会涉及地下车库所有权的归属。例如，物业管理合同中约定地下车库为共用配套设施。当然，物业管理合同在车库权属问题上证明力不足，不能作为裁判车库归属的唯一依据，需要其他证据的补充。最后，开发商对车库的处分是否优先满足了业主需要这一事实极为关键。在实践中，主要是依据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》规定的“配置比例”即参照车库的数量来判断。在满足业主使用所需的条件下，开发商对车库的处分，业主就无权干涉。例如，如果地下车库的实际数量远超过小区业主的人数，开发商将车库租赁或者转让给业主以外的他人，车库数量仍有大量盈余，那毫无疑问，开发商就是优先满足了业主的需要。
此外，地下车库有没有被列入公用分摊建筑面积往往会对案件的裁决结果产生直接影响。有学者认为小区地下车库的权属问题须依车库是否计入公摊而定，在司法实践中，车库有无计入公摊面积是最为主要的裁判依据之一。简单来说，计入公摊的归业主，反之，则归开发商。这种处理的法律依据主要是建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定的“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，开发商付出入力、物力、财力修建地下车库，在没有合同规定或者未计入公摊面积的情况下，车库的所有权应归开发商所有。《太原市物业管理条例》第42条规定：“物业管理区域内规划用于停放车辆的车位、车库的所有权，依据规划 按照出资情况确定。”计入公摊面积就意味着业主支付了出资。是否计入公摊面积一般在商品房买卖合同中有所规定。南京“星汉城市花园”车库纠纷案一审法院判决车库归业主所有主要是基于法院认定车库的建设费用已计入商品房成本，分摊给了业主。但是，在实践中，根据“谁主张，谁举证”的原则，由业主证明车库面积已计入公摊面积是相当困难的。原因在于，
首先，业主与开发商相比，对是否已计人公摊面积这个问题来讲，专业性极弱。其次，此类证据往往掌握在开发商手中，申请法院调取相关证据难度大。因此，即便是车库面积确实已计入公摊面积，业主也往往会因为难以举证而承担举证不利的后果。
与是否计入公摊面积相比，就车库进行的所有权登记，一般来说即车库的权利原始登记是纠纷解决中证明力很强的一个证据。目前，部分地方性法规、规章已就车库登记作出了直接规定。在司法裁判中，所有权登记证书会对判决产生直接影响。
（三）车库纠纷解决路径的尝试
南京车库纠纷案中适用的南京市《商品房附属房屋转让等问题的若干规定（试行）》在法律性质上属于地方政府规章。以南京市的规定作为审理物权归属纠纷的依据，是否违反《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第18条“人民法院审理建筑物区分所有权案件中，涉及有关物权归属争议的，应当以法律、行政法规为依据”的规定？且该规章实施于案发生之后，有违反法律溯及力规定的嫌疑。尽管备受争议，但在没有约定或约定不明的情况下，这依然为我们解决车库归属纠纷提供了一个可行的思路，可以协同《物权法》第74条第2款达到良好的司法裁判效果。
首先，归开发商所有不尽合理。尽管《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则（试行）》没有将车库作为业主应分摊的面积，但在现实生活中，开发商往往已经将车库的成本计算在了整体建筑物成本之内，业主主张对车库的所有权是合乎情理的；有学者之所以认为由业主共有会加剧业主之间的矛盾，主要是基于业主大会和业主委员会权利行使的不规范，但业主法律意识的增强，权利的有效和规范行使可以解决该问题，并不能因为单个业主获得实在的权益困难就否认归业主共有的合理性。
其次，与全部归业主共有相比，按一定比例由业主共有也更具有合理性。我们在避免开发商以更高的价格将车库转让给非业主，影响业主使用的同时，也应考虑到开发商花高价建设地下车库的这一事实。允许开发商处分一定比例之外的车库有助于其实现项目运营、资金回笼。在某些对车库需求较少的小区，禁止开发商向非业主转让，也不利于物尽其用。
按比例由业主共有的处理方式是开发商和业主之间利益衡量的结果。简言之，这种制度设计对业主和开发商而言，都更为公平。南京“星汉城市花园”纠纷案中，不低于15%的比例既为业主的使用留有空间，又不至于损害开发商的利益而打击其建设地下车库的积极性。与该规定相类似，有学者提出：“应当加强法定共有车库立法并加强程序干预，增加约定专有部分。”上述两种思路在保护业主的权益具有一定的相似性。实际上，都是主张在利益权衡之下，采取“法定加约定”的方式来对《物权法》第74条第2款作出补充和完善。
我国住房和城乡建设部于2016年6月修改了《城市居住区规划设计规范》，其中谈到，居民汽车停放已成为普遍问题。该规范规定的居民汽车停车率不应小于10%。该比例是在衡量全国平均发展水平下作出的规定，该规范也提出具体指标可由地方城市规划行政主管部门制订。《物权法》第74条建立在大量、广泛的社会调研的基础上，该条规定及司法解释的规定都是就全国范围内的普遍性问题作出的规定。而在各地的司法实践中，由地方城市规划行政主管部门制定的具体指标才最符合当地业主对车库的实际需求，可以最大限度地平衡开发商。
与业主之间的利益，是对其司法辖区内的车库纠纷解决作出的指导。
当然，根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第18条，地方城市规划行政主管部门制定的指标不可作为实践中判决车库权利归属的法律依据。目前，该指标对车库纠纷的指导意义在于当地城市规划行政主管部门在对建筑物进行规划核准时，应依据该指标对地下车库的具体面积、数量等作出核准，开发商与业主签订合同时不可违背该指标的规定。将按比例归业主共有的规定上升到法律、行政法规的层面是非常有必要的，这样可以为实践中此类纠纷的解决提供一个合理且合法的直接依据。
“法律制度不是隔绝的、孤立的，它完全依靠外界的输入。制度利益要与社会公共利益相一致，这是社会对法律制度的要求。”归根结底，从制度设计来讲，在对“约定归属说”进行完善或者修改时，最为根本的是要从社会公共利益出发，考虑如何能最大限度地减少纠纷。一方面，归开发商所有的制度可以达到良好的社会效果。以美国法为例，在车库制度的设计时，有一个原则是不允许小区以外的人享有车库的所有权，该原则既体现了对业主利益的保护，同时又允许开发商也可以通过处分所有权以外的方式，如出租获得收益。这种设计可以在一个很长的期限内满足对业主对车库的需求，有很多业主在购房时没有购买或者租赁车库但并不代表其今后对车库也无需求。我国可以借鉴此制度，以法律明确规定即便开发商拥有地下车库的所有权，但不可向小区业主以外的人出售，在对车库需求大的城市，可进一步限制开发商向非业主出租的权利。另外，归业主所有的制度可以参照南京“星汉城市花园”车库纠纷案提供的解决思路，将业主按一定比例共有的制度以法律或行政法规的形式规定下来，对开发商处分车库的权利进行限制，保障业主的需求。
此外，为解决车库纠纷，应进一步加强对车库交易的监督。《广州市房屋交易监督管理办法》第11条规定：房地产开发企业销售商品房时应当以书面方式在销售现场显著位置公示建筑区划内车位（车库）规划配建数量、位置、租售方式、租金标准和售价。《广西壮族自治区物业管理条例》（2016年修正）第42条也规定了车库和车位公示制度及预售许可或者现售备案制度。这些制度有利于保障业主的知情权，维护业主对车库的权利，同时缓解业主在车库纠纷中举证难的问题，减少车库权属纠纷。
五、结语
与城市化进程相伴而来的是日益上升的城市住房需求和紧张的停车需求，车库作为住房的重要部分，关系到房屋整体功能和作用的发挥。围绕地下车库的法律性质及权利归属的争议依旧在持续。解决好车库纠纷，协调好业主与开发商之间的利益冲突是保障居民良好居住条件的重要举措。在车库问题的立法完善中，应当进一步明确地下车库在法律性质上属于建筑物区分所有权中的专有部分，同时就没有规定或约定不明时的车库归属作出规定。南京“星汉城市花园”车库纠纷案尽管争议很大，但该案的解决为车库问题的立法完善和司法裁判做出了有益的尝试。在没有约定或约定不明的情况下规定由业主法定地按一定比例共有车库，比单纯采取“约定归属说”更为合理，在司法实践中可以达到良好的社会效果。在《物权法》的解释和修改中，应进一步明确地下车库的所有权和收益权，为实践中纠纷的解决提供更直接的法律依据，进而明晰权利，减少纠纷。
摘自：《中国不动产法研究(2017年第1辑总第15卷）》，法律出版社2017年8月出版。内容简介：致力于全方位、多层面、深层次解析中国房地产市场的各项法律制度及实务问题，通过透视、研究房地产市场法律实务中的热点、敏感问题，为从事房地产法学理论研究的学者提供实务素材、为从事房地产实务运作的实践者提供专业指引，为房地产立法与司法部门提供可靠、有效的参考意见，以促进实务界与房地产立法和司法领域的高效互动，推动中国房地产市场的法治化、现代化历史进程。
微店链接：https://weidian.com/item.html?itemID=2191017574
淘宝链接：https://item.taobao.com/item.htm?id=560754977373
